Expropiar y planificar: ejemplos históricos

El parque de vivienda social y de alquiler público en el Estado español representa entre el 1,5 % y el 3,3 % del total de inmuebles residenciales, según el cómputo aplique una definición estrecha o ampliada de protección, lo que supone entre 300.000 y 600.000 unidades. Los boletines del Observatorio de Vivienda y Suelo del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana (MIVAU) y los informes de la federación europea Housing Europe sitúan esta cifra muy por debajo de la media de la Unión Europea, que ronda el 8 % y el 9 %, y a enorme distancia de Países Bajos (entre el 25 % y el 29 %), Austria (24 %), Dinamarca (20 %) o Francia (17 %).

El presupuesto acentúa la diferencia, ya que según el informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas que recogió El Economista, el gasto público en vivienda social, que incluye ayudas al alquiler y promoción y mantenimiento del parque, asciende en el Estado español a 34 euros por habitante al año, unas cinco veces menos que en los principales países europeos, que rondan los 160. Con 49 millones de habitantes, cerrar esa brecha exigiría unos 6.200 millones de euros más cada año, el equivalente a unas 41.000 viviendas públicas anuales a 150.000 euros cada una. Diversos estudios académicos y análisis del Banco de España calculan que, para aproximarse a los estándares europeos, harían falta entre 850.000 y 1,5 millones de viviendas adicionales de alquiler asequible y social.

Un parque que se regaló al mercado

La escasez no se explica, entre otras razones, porque nunca se construyera vivienda protegida, sino porque se construyó para dejar de serlo. La normativa estatal permitió durante décadas la descalificación automática de los inmuebles protegidos transcurrido un plazo legal, lo que trasladó al mercado libre la mayoría de los 2,7 millones de viviendas protegidas levantadas desde 1980 con fondos públicos, y se calcula que, sin esa pérdida, el parque público podría rondar hoy los 4,7 millones de viviendas. A diferencia de los modelos europeos de protección permanente, esta legislación convirtió cada promoción subvencionada en un activo privado diferido. Cuando la crisis de 2008 dejó en manos públicas un volumen enorme de vivienda, el Estado tampoco lo retuvo: la Sareb absorbió unos 200.000 activos de las entidades rescatadas y destinó alrededor de 15.000 viviendas a alquiler social, mientras la empresa municipal de Madrid vendía 1.860 viviendas públicas a Blackstone por 128 millones de euros. La falta de vivienda pública, por tanto, responde a una política continuada de renuncia a la inversión y de privatización del parque protegido.

El propio mercado español ofrece la primera comparación entre lo protegido y lo que no lo está. El precio de la vivienda protegida, fijado por la administración, apenas se ha movido en quince años, de 1.163 euros por metro cuadrado en 2010 a 1.169 en 2024, mientras el de la vivienda libre usada volvía a despegar, de modo que la diferencia entre ambas pasó del 24 % en 2013 al 40 % en 2024. Lo que se retiró del mercado conservó su precio; lo que volvió a él se encareció con el resto. Cada una de las 368.000 viviendas protegidas que el parque perdió entre 2013 y 2023 por descalificación pasó, en la práctica, de un segmento a otro.

Desmercantilización de la vivienda

Las experiencias históricas de planificación residencial muestran lo que ocurre cuando el Estado asigna el espacio construido según la necesidad social y no según la capacidad de pago. Tras los decretos soviéticos de diciembre de 1917, que prohibieron las transacciones inmobiliarias, y de agosto de 1918, que abolieron la propiedad privada de los inmuebles urbanos, los soviets municipales redistribuyeron las viviendas de la burguesía entre familias obreras que vivían en sótanos y barracones, con una norma sanitaria de en torno a nueve metros cuadrados habitables por persona, ajustada a las características mínimas que recogía el parque urbano de la época. La redistribución de lo existente fue inmediata y no requirió construir, pero la tarea de proporcionar una vivienda digna a toda la población se vio reflejada en los años posteriores. Ejemplo de ello es que, a partir de 1956, el programa de vivienda de masas, que los historiadores han calificado como quizá el más ambicioso de la historia, levantó 964,7 millones de metros cuadrados entre 1956 y 1965, y entre 1955 y 1970 más de 126 millones de personas, más de la mitad de la población, se mudaron a una vivienda nueva, asignada por listas de espera y con un alquiler fijado por ley que representaba una fracción mínima del presupuesto familiar. Aquel parque tuvo problemas conocidos, desde la calidad de los bloques prefabricados hasta la duración de las listas de espera, pero su límite era la capacidad de construir, no la solvencia del hogar, de modo que la norma era que nadie quedaba fuera por no poder pagar la renta.

Según el historiador Lewis Siegelbaum, el espacio habitable por habitante urbano pasó de 5,8 metros cuadrados en 1926 a 8,8 en 1961 y a 13,0 en 1980, pese a que la población urbana no dejó de crecer con la industrialización, y la vivienda llegó a absorber en el plan quinquenal de 1956-1960 el 23,5 % de toda la inversión de capital del país. El alquiler y los servicios de agua y electricidad no constituían una parte significativa del presupuesto familiar. El contraste con el Estado español actual se resume en cuatro indicadores.

Las países de Europa del Este durante la Guerra Fría, como la República Democrática Alemana, Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Bulgaria, Rumanía, Yugoslavia y Albania gestionaron la vivienda mediante alquiler estatal, propiedad personal o cooperativo subvencionada, con rentas congeladas durante décadas. Ley de Reforma Urbana cubana de 1960 convirtió a los inquilinos en propietarios de las viviendas que habitaban, computando los alquileres ya pagados como amortización, y prohibió el arrendamiento con ánimo de lucro.

China ofrece un ejemplo particular más reciente. Tras la crisis de las grandes promotoras, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural de China, que hoy mantiene el control estatal del 100% del suelo y elementos de planificación económica pese a las reformas liberalizadoras de las últimas cuatro décadas, desplegó en el XIV Plan Quinquenal (2021-2025) la meta de 8,7 millones de viviendas de alquiler subsidiado, utilizando un fondo de refinanciación de 300.000 millones de yuanes del Banco Popular de China para comprar inventario comercial sin vender y reconvertirlo en parque público accesible. Es exactamente la operación que el Estado español no ha hecho con sus 447.691 viviendas nuevas sin vender ni con los activos de la Sareb. En todos los casos anteriormente citados, la medida decisiva no fue un subsidio ni un tope, sino suprimir la figura del rentista como intermediario entre la familia y su techo.

Expropiar dentro del libre mercado

La eficacia de la planificación no es patrimonio exclusivo de las economías socialistas, y los ejemplos capitalistas refuerzan el argumento porque muestran que el mecanismo es favorable allí donde se toca la propiedad del suelo. La Viena socialdemócrata de entreguerras, la llamada Viena Roja, financió con un impuesto progresivo sobre la vivienda y el lujo la construcción de más de 60.000 viviendas municipales entre 1923 y 1934, y la ciudad mantiene hoy cerca de 220.000 viviendas municipales y unas 200.000 de entidades sin ánimo de lucro, de modo que alrededor de la mitad de su población vive en un parque cuyo alquiler no depende del mercado.

Viena permite comparar, dentro del mismo mercado, lo que ocurre en cada segmento. Según los datos de Statistik Austria recogidos por la radiotelevisión pública ORF, en los últimos diez años el alquiler en las viviendas municipales pasó de 6,3 a 8,2 euros por metro cuadrado, un 30 % más, y el de las cooperativas de 6,5 a 8,8, un 35 %, mientras el del resto de alquileres subía de 8,4 a 12,2 euros, un 45 %. Quien busca hoy piso en el mercado privado vienés se encuentra con una renta mediana de oferta de 21 euros por metro cuadrado, tras subir un 10 % solo en 2025, de modo que un piso de 70 metros cuadrados cuesta unos 574 euros en el parque municipal y unos 1.470 en la oferta privada: el vecino del Gemeindebau paga menos del 40 % de lo que se pide a quien llega al mercado. Esa mitad desmercantilizada arrastra la media de la ciudad, que la consultora Deloitte sitúa en 10,50 euros por metro cuadrado para los alquileres vigentes, frente a 33,80 en Londres y 30,60 en París. Múnich, una ciudad de tamaño parecido con unas 70.000 viviendas municipales frente a las 220.000 vienesas, cerró 2025 con una renta de oferta de 21,29 euros por metro cuadrado, la más alta de Alemania.

El caso vienés confirma también el reverso de la tesis, puesto que el mercado privado de la ciudad se comporta como cualquier otro mercado y sus rentas de oferta crecen con fuerza, mientras que la protección alcanza a quien vive fuera de él. Frente a la subida del 93 % del alquiler de oferta en el Estado español entre 2014 y 2025, el alquiler del parque municipal vienés subió un 30 % en una década y fue congelado en 2024 y 2025.

Singapur, un Estado de economía abierta y gobierno conservador, aprobó en 1966 una ley de adquisición de suelo que permitía expropiar a precios muy inferiores a los de mercado, elevó la propiedad pública del suelo hasta alrededor del 90 % del territorio y aloja hoy en vivienda pública a cerca del 80 % de su población residente. Su contrafactual natural es Hong Kong, otra ciudad-Estado de origen colonial británico, densidad extrema y economía financiera, que también construyó vivienda pública en masa pero mantuvo la venta del suelo a precio de mercado como fuente de ingresos.

Con un año de renta mediana, un hogar de Singapur compra once veces más superficie de vivienda que uno de Hong Kong. La diferencia no está en la existencia de vivienda pública, que ambas tienen, sino en quién se queda con la renta del suelo.

Los límites de la voluntad socialdemócrata

El caso de Berlín muestra hasta dónde llega la socialdemocracia cuando la expropiación deja de ser una hipótesis. En septiembre de 2021, cerca del 59 % de los votantes berlineses aprobó en referéndum socializar las viviendas de las empresas con más de 3.000 unidades, más de 200.000 pisos, y una comisión de expertos nombrada por el propio Senado concluyó en 2023 que la medida era constitucional al amparo del artículo 15 de la Ley Fundamental. El Senado de democristianos y socialdemócratas respondió con una ley marco aprobada el 12 de marzo de 2026 que no socializa nada, exige una ley específica para cada caso y no entrará en vigor hasta dentro de dos años, y en julio de 2026 el Gobierno federal anunció una ley para prohibir expresamente la socialización de empresas de vivienda, con el ministro de Finanzas y líder del SPD, Lars Klingbeil, resumiendo la posición de su partido: «queremos construir, no expropiar».

Las cifras berlinesas muestran lo que ocurrió mientras la socialización se aplazaba y lo que habría supuesto aplicarla. La renta media de oferta pasó de 9,02 euros por metro cuadrado en 2016 a 15,25 en 2025, un 69 % más, la mayor subida entre las grandes ciudades alemanas según el Ministerio federal de Construcción, con alzas de más del 18 % entre 2022 y 2023 y de alrededor del 16 % al año siguiente, antes de estancarse en 2025 en torno a los 15,78 euros que calcula, con su propia metodología, el banco público IBB. En el mismo mercado, los inquilinos de las empresas municipales de vivienda pagaban en 2024 unos 7,50 euros por metro cuadrado según el informe del banco público IBB y CBRE, menos de la mitad de lo que se pide a quien busca piso: más de 8 euros de diferencia por metro cuadrado, unos 540 euros al mes en un piso de 65 metros. Esa es la diferencia que el referéndum de 2021 pretendía extender a más de 200.000 hogares y que socialdemócratas y democristianos han decidido no aplicar.

En el Estado español, la Junta de Andalucía aprobó en 2013 la expropiación temporal del uso de viviendas de entidades financieras en proceso de desahucio, y el Tribunal Constitucional la anuló en 2015 a instancias del Gobierno central; Catalunya incorporó en 2015 y 2019 la obligación de ofrecer alquiler social y la expropiación del uso de pisos vacíos de grandes tenedores, con aplicación muy limitada. Y en 2026 la entidad pública Casa 47 intentó comprar el piso de Maricarmen y se limitó a aceptar la negativa de la empresa, porque ninguna administración se planteó utilizar la potestad expropiatoria que la ley ya contempla por causa de interés social. El resultado de no aplicar ninguno de estos instrumentos deja un parque social de alrededor del 2,5 %, un alquiler de oferta que casi se duplicó entre 2014 y 2025 y un 28,1 % de inquilinos a precio de mercado que destina más del 40 % de su renta a la vivienda, el doble que en Austria (14,6 %).